2020-12-28

    12月4日,财政部就《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》向社会公开征求意见,要求于2021年1月5日前反馈。


    意见稿共10章146条,对政府采购参加人、政府采购政策、政府采购需求管理、政府采购方式与程序、政府采购合同、争议处理、监督检查、法律责任均作出了规定。


    此次修订主要遵循以下原则:一是贯彻落实《改革方案》要求,为深化政府采购改革提供法律引领和保障。二是坚持问题导向,针对突出问题,总结实践经验,提出制度化解决方案。三是借鉴国际经验,推动政府采购制度与国际通行规则接轨。


    与现行的《政府采购法》9章88条相比,多了1章58条,该意见稿与现行《政府采购法》相比,可以说是“脱胎换骨”的调整。


    一、《征求意见稿》变化之处


    1、采购范围扩大


    《修订草案征求意见稿》第二条对政府采购的范围和定义进行了很大的调整——政府采购是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体,为了实现政务活动和公共服务的目的,使用财政性资金或者其他公共资源,以合同方式取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。


    该条规定不仅扩大了政府采购的范围,而且还删除了现行《政府采购法》第二条中“有偿取得”之“有偿”二字。


    2、新增讲求绩效原则


    关于“政府采购的原则”,《修订草案征求意见稿》在“三公一诚”的基础上新增了讲求绩效原则。


    3、对PPP采购进行规范


    《修订草案征求意见稿》增加了对“政府和社会资本合作”的规范:政府和社会资本合作等涉及财政支出责任的项目,应当坚持必要、可承受的财政投入原则,健全财政支出责任监控和风险预警机制;政府和社会资本合作、政府购买服务中提供长期运营服务的项目,需要通过谈判确定服务标准以及物价变动、融资、自然灾害等风险应对方案的,可以采用竞争性谈判方式采购;政府和社会资本合作合同应当由政府授权的项目实施机构与社会资本方或其设立的项目公司签订。


    合同的主要内容应当包括合作范围与服务内容、当事人各方的承诺与保证……;政府和社会资本合作项目,采购人可以委托第三方专业机构验收。


    4、国务院确定集采目录和限额标准


    集中采购目录从现行的“省级以上人民政府公布确定”到《修订草案征求意见稿》规定的“国务院统一制定”。与此同时,政府采购限额标准也调整为国务院确定。


    5、新增“电子化政府采购”


    《修订草案征求意见稿》规定:国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展电子政府采购活动,推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化,以及政府采购信息资源互联共享。


    6、新增“信用体系建设”


    《修订草案征求意见稿》规定,国家加强政府采购市场信用体系建设,建立全国统一规范的政府采购活动当事人及相关人员信用记录和信用评价制度,依法实施失信惩戒和守信激励。


    7、新增“绩效管理”


    《修订草案征求意见稿》第十二条规定,预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求,根据部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同,提升财政支出绩效水平。


    8、要求加强政采教育和培训


    《修订草案征求意见稿》第十三条规定,国家加强政府采购人才培养和队伍建设,采取多种形式加强政府采购教育和培训,提升采购专业化水平。


    9、新增“专业咨询人员”


    现行《政府采购法》第二章“政府采购当事人”在《修订草案征求意见稿》改成了“政府采购参加人”,对应的法条也进行了修改——政府采购参加人包括政府采购当事人和其他参加人。政府采购当事人是指采购人和参加政府采购活动的供应商;其他参加人包括采购人委托的采购代理机构、政府采购评审专家、专业咨询人员、与采购活动有关的第三人等。


    10、采购人新增“其他采购实体”


    《修订草案征求意见稿》对采购人的范围进行了重新界定,第十七条规定,采购人是指依法进行政府采购的机关法人、事业单位法人、社会团体法人和其他采购实体。其他采购实体是指实现政府目的,提供公共产品和公共服务的其他实体。适用本法的其他采购实体及其采购项目范围,由国务院确定。


    11、规定四种情形不得参加政采


    《修订草案征求意见稿》对供应商参加政府采购活动的条件,未再直接规定“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:……”,而是通过第十九条规定“参加政府采购活动的供应商应当具备承担采购项目的能力。


    法律、行政法规和国家有关规定对供应商资格条件有规定的,供应商应当具备相应条件……”,同时明确“有下列情形的供应商,不得参加政府采购活动:(一)被宣告破产的;(二)尚欠缴应纳税款或社会保障资金的;(三)因违法行为,被限制或者禁止参加政府采购活动的;(四)根据法律、行政法规和国家有关规定,不得参加政府采购活动的其他情形。”


    12、新增采购人可拒违约供应商


    《修订草案征求意见稿》规定,采购人有证据证明有关供应商在以往履行与采购人及其所属单位的采购合同时,发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施的,可以拒绝其参加采购活动,但应当提前在采购文件中载明。


    13、采购人可对供应商提“业绩”要求


    《修订草案征求意见稿》第二十条规定,采购人要求供应商提供的资质和业绩应当与采购项目的实际需要相适应,业绩情况不得限定为特定区域或者特定采购人的业绩。


    14、新增批量集采 鼓励联合采购


    《修订草案征求意见稿》规定,对于适合实行批量集中采购的集中采购项目,应当实行批量集中采购,但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外;鼓励“联合采购”——对于有共同需求的采购项目,鼓励采购人自愿联合,集中带量采购,提高效益。


    15、政策功能单独成“章”


    《修订草案征求意见稿》新增一章“第三章 政府采购政策”,新增的政策功能包括“支持创新”“维护弱势群体利益”;新增执行措施包括:首购订购、鼓励分包等。


    16、新增“维护国家安全”的规定


    《修订草案征求意见稿》新增“维护国家安全”的规定——国家建立政府采购安全审查制度。政府采购活动可能影响国家安全的,应当通过国家有关部门组织的国家安全审查。


    17、“政府采购需求管理”独立成“章”


    《修订草案征求意见稿》第四章为“政府采购需求管理”,在明确何为采购需求的同时,明确了采购需求应当包括的8项内容;要求采购人全面落实绩效管理要求;规定出现四种情形时,采购人可以在采购实施阶段,通过与供应商谈判确定采购需求;明确采购人可以委托采购代理机构或者其他咨询机构编制;明确了采购需求编制方法。


    第四章还规定了采购计划的编制;采购计划包括的内容;内控管理要求;“采购需求和采购计划审查”制度等。


    18、新增“采购意向公开”


    《修订草案征求意见稿》第四十二条规定,采购人应当根据编制的采购计划,及时发布采购意向公告,方便供应商获悉政府采购信息。


    19、新增“框架协议采购”方式


    现行《政府采购法》“公开招标”和“邀请招标”之表述未再出现,《修订草案征求意见稿》的“招标”与现行“公开招标”非常相近。新增采购方式为“框架协议采购”。竞争范围分为公开竞争和有限竞争。同时明确了采用招标、竞争性谈判、询价和框架协议等竞争性采购方式的,应当实行公开竞争,但招标、竞争性谈判和询价采购符合下列情形之一的,可以实行有限竞争:


    (一)受基础设施、行政许可、知识产权等限制,只能从有限范围的供应商处采购的;


    (二)需要扶持的科技成果转化项目;


    (三)审查供应商的竞标文件需要较长时间或者审查竞标文件的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。


    《修订草案征求意见稿》明确了框架协议适用情形:


    (一)集中采购目录以内品目,采购人需要多频次采购且单笔采购金额低于政府采购限额标准的;


    (二)未纳入集中采购目录的品目,同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准,采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定,单笔采购金额低于政府采购限额标准,由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的;


    (三)确定多家供应商由服务对象自主选择的公共服务项目;


    (四)国务院政府采购监督管理部门规定的其他情形。


    《修订草案征求意见稿》还规定了框架协议入围评审方法:价格优先法和质量优先法。采用质量优先法的,采购人或者集中采购机构应当依法组建评审小组,负责对供应商提交的响应文件进行评审。采用价格优先法的,采购人或者集中采购机构可以自行评审,也可以依法组建评审小组评审。评审小组应当由采购人的代表和有关专家共五人以上的单数组成。


    20、组织程序大“修”


    《修订草案征求意见稿》在组织程序上也做了极大调整。例如,第六十七条规定,谈判可以依照本法签订固定价格合同、成本补偿合同和绩效激励合同,或者签订成本补偿和绩效激励相结合的合同。


    21、从业人员头疼的“量化”问题解决了


    《修订草案征求意见稿》在评审因素设置要求中,让很多业界人士头疼的“量化”问题得到了解决,第四十八条规定评审因素应当细化,可以量化的应当量化。不再是必须量化了。


    22、采购人确定专家更自主


    《修订草案征求意见稿》中,采购人在“评审专家的确定”上自主权大大增加。第四十九条规定,采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目,由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家。采购需求难以准确描述、评审因素需要进行主观判断的采购项目,应当严格评审专家的选择标准和程序。


    23、新增“紧急采购程序”的规定


    《修订草案征求意见稿》第五十二条规定,因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所实施的紧急采购,可以不执行本法关于采购方式、程序和信息公开的相关规定,但应当妥善保存与采购相关的文件和记录。市场供应能力、供应时间能满足应急救援需要的,采购人不得因紧急采购排除竞争。供应商不得以明显不合理的价格、支付要求等交易条件参与紧急采购。


    24、“等标期”有了 “少于二十日”之例外


    关于“等标期”,《修订草案征求意见稿》除了规定一般“不得少于二十日”外,还规定了例外,符合下列情形之一的,可以适当缩短等标期,但不得少于十日:(一)采购技术规格统一、现货货源充足、价格透明的产品;(二)废标后不改变资格条件和采购需求再次招标的;(三)已公开的采购意向包含具体采购需求的;(四)国务院政府采购监督管理部门规定的其他情形。


    25、招标采用最低评标价法的,采购人可以自行评标


    在招标采购中,《修订草案征求意见稿》还规定,采用最低评标价法的,采购人可以自行评标,也可以依法组建评标委员会评标。


    26、竞谈适用情形由“四”变“五”


    关于竞争性谈判的适用情形也做了较大调整,由现行的四种调整为五种。最大的调整是新增适用情形“政府和社会资本合作、政府购买服务中提供长期运营服务的项目,需要通过谈判确定服务标准以及物价变动、融资、自然灾害等风险应对方案”,其他适用情形也有不小的调整。


    27、竞谈可用“综合评分法”


    《修订草案征求意见稿》第七十三条规定,评定成交方法分为最低评审价法和综合评分法。采用综合评分法的,方案和价格应当作为主要评审因素。谈判文件可以规定对方案部分和价格部分采取分段评审。


    28、询价采购可在服务和工程中适用


    《修订草案征求意见稿》第七十五条规定,符合下列情形之一的,可以采用询价方式采购:(三)简单的服务和工程。


    29、询价可用“电子反拍”实现


    《修订草案征求意见稿》第八十条规定,询价可以采用电子反拍程序实施,供应商在报价截止时间前可以进行多次报价,以最后一次报价为其最终报价。报价截止后,根据事先确定的排序规则,自动确定成交供应商。


    30、单一来源适用情形变为10种


    《修订草案征求意见稿》规定的“单一来源的适用情形”包括:


    (一)公开竞争后没有供应商参与竞标或者没有合格标,以及竞标供应商或者合格标只有一家的;


    (二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;


    (三)需要委托特定领域具有领先地位的机构或者自然人提供服务的;


    (四)采购艺术作品或者邀请具有特定专业素养、特定资质的文化、艺术专业人士、机构表演或者参与文化活动的;


    (五)采购原型、首项货物或者服务;


    (六)因清算、破产或者拍卖等,仅在短时间内出现的特别有利条件下的采购;


    (七)必须采用不可替代的专利、专有技术的;


    (八)公共服务项目具有特殊要求,只能从唯一供应商处采购的;


    (九)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,或者需要向原供应商采购工程,否则将影响施工或者功能配套要求;


    (十)其他依法只能从唯一供应商处采购的。


    31、规定政采合同8项必备条款


    《修订草案征求意见稿》政府采购合同适用民法典。明确了“合同必备条款”:政府采购合同应当具备以下条款:(一)当事人的名称或者姓名和住所;(二)标的;(三)数量;(四)质量;(五)价款或者报酬;(六)履行期限、地点和方式;(七)验收标准;(八)违约责任与解决争议的方法。采购项目涉及知识产权的,合同中应当约定知识产权归属。


    32、履约验收规定更完整


    《修订草案征求意见稿》用五个条款(第一百零四条至第一百零八条)规定履约验收,明确了分类验收的要求;验收方案与质量标准;验收人员要求;验收报告要求;对验收结果的处理等。


    33、删除了“行政复议”


    《修订草案征求意见稿》删除了“行政复议”的规定,对投诉处理的救济为:第一百一十四条规定,投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以向人民法院提起行政诉讼,并可在诉讼中请求人民法院一并解决相关政府采购争议。


    34、提起诉讼立案后不得再投诉


    《修订草案征求意见稿》第一百一十五条规定,在政府采购合同订立过程中,供应商认为采购人、采购代理机构的行为侵犯其合法权益的,可以依法向人民法院提起诉讼。人民法院登记立案后,供应商不得再就同一政府采购争议向政府采购监督管理部门投诉。供应商在投诉处理过程中提起诉讼的,应当及时告知政府采购监督管理部门,终止投诉处理。


    35、采购人被追责的情形增至20种


    《修订草案征求意见稿》规定,采购人出现以下20种情形的,将被责令限期改正;情节严重的,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报;构成犯罪的,依法追究刑事责任:


    (一)未制定或者执行政府采购内部控制管理规定的;


    (二)未依照本法规定编制采购需求的;


    (三)未严格按照批准的预算执行的;


    (四)未依法执行政府采购政策的;


    (五)未依照本法规定选择政府采购方式的;


    (六)未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的;


    (七)应当实行集中采购的政府采购项目,不委托集中采购机构实行集中采购的;


    (八)擅自提高采购标准的;


    (九)以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的;


    (十)未依照本法规定设置综合评分法的评审因素的;


    (十一)对供应商的质疑逾期未作处理的;


    (十二)中标、成交、入围通知书发出后不与中标、成交、入围供应商签订采购合同或者框架协议的;


    (十三)违法擅自变更、解除或终止采购合同的;


    (十四)未依照国家规定、行业标准及合同约定进行合同履约验收的;


    (十五)未依法妥善保存采购文件资料,或违法伪造、变造、隐匿、销毁采购文件资料的;


    (十六)拒绝有关部门依法实施监督检查的,或在有关部门依法实施的争议处理、监督检查中提供虚假情况的;


    (十七)与其他政府采购参加人相互串通的;


    (十八)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;


    (十九)泄露商业秘密或泄露尚未公开的采购项目情况的。


    (二十)未严格执行本法其他有关规定的。


    36、明确代理机构10种情形会被追责


    《修订草案征求意见稿》规定,采购代理机构出现10种情形之一的,责令限期改正,给予警告,并可对采购代理机构处以十万元以上二十万元以下罚款;情节严重的,将采购代理机构及其项目工作人员列入政府采购严重失信名单,一年内不得代理政府采购活动;构成犯罪的,依法追究刑事责任:


    (一)未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息的;


    (二)非法干预采购评审活动的;


    (三)未依照本法规定设置综合评分法的评审因素的;


    (四)对供应商的质疑逾期未作处理的;


    (五)未按照规定组织对供应商履约情况进行验收的;


    (六)拒绝有关部门依法实施监督检查的,或在监督检查中提供虚假情况的;


    (七)与其他政府采购参加人相互串通的;


    (八)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;


    (九)泄露商业秘密或泄露尚未公开的采购项目情况的;


    (十)未严格执行本法其他规定的。


    37、供应商违法责任分为一般违法责任和严重违法责任


    《修订草案征求意见稿》将供应商的违法责任分为一般违法责任和严重违法责任。


    第一百三十二条规定,供应商有下列情形之一的,责令改正,有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,可以并处三万元以上十万元以下的罚款:


    (一)无正当理由放弃中标、成交、入围的;


    (二)中标、成交、入围供应商在法定或约定期限内拒绝签订政府采购合同的;


    (三)中标、成交、入围供应商违法转包、分包的。


    第一百三十四条规定,供应商有下列情形之一的,处以十万元以上六十万元以下的罚款,有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,处以六十万元以上二百万元以下的罚款,并可列入政府采购严重失信名单,在一年内不得参与采购活动,情节特别严重的,应当延长至三年,或由市场监督管理部门吊销营业执照:


    (一)提供虚假材料谋取中标、成交、入围的;


    (二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的;


    (三)与采购人、其他供应商或者采购代理机构及采购参加人员恶意串通的;


    (四)向采购人、采购代理机构及其他政府采购参加人行贿或者提供其他不正当利益的;


    (五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的;


    (六)拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。


    38、新增“听证”条款


    《修订草案征求意见稿》第一百三十五条规定,政府采购监督管理部门决定限制相关政府采购参加人参与政府采购活动或者对其处以六十万元以上罚款的,决定作出之前应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,政府采购监督管理部门应当组织听证。


    39、新增“期间”计算


    《修订草案征求意见稿》新增了“日、工作日和最后一日的计算方式”,第一百四十五条规定,本法规定按日、工作日计算期间的,开始当天不计入,从次日开始计算。期限的最后一日是国家法定节假日的,顺延到节假日后的次日为期限的最后一日。


    二、《征求意见稿》重点


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    三、《征求意见稿》中的亮点在哪里?为解决实际工作中的什么问题?


    本次修订草案主要亮点:


    一是全面细化了政府采购各主体的责任规定,修正了过去“重程序、轻责任”的立法视角;


    二是立足实践层面更加细腻的规定了政府采购活动的实施方法与要求,与原法相比更加具体、更加结合了当前实际,适用性、操作性、指导性都得到了进一步提高;


    三是对政府采购履约担保、诚信体系、电子化政府采购等都作出了重要规定,弥补了原法中的重大不足之处,使上述实践操作有了制度依靠。


    解决实际工作中的问题:


    一是政府采购各主体规避、转嫁责任的情形将得到极大改善;


    二是依法采购更加牢固,实施政府采购活动中的法律依据盲点将有力减少。


    四、对《征求意见稿》的期待


    希望修法部门尽早完成修改,要有一定的提前量,有预期目标,放管服首先是放,只有放开才能开放,只有开放才能搞活,要相信市场,立足市场,用市场配置资源,努力减少行政干预,破除惯性思维,抽回无形的手,让十四五开局起步轻松自如。也希望修订正式的《政府采购法》颁布以后,政府采购市场能得到全面优化,诚信体系建设有力加强,营商环境更加公平、公正,监管体系更加依法规范,采购效率和质量能得到全面提高。


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